2014-09-12 章軻 固廢觀察
來源：一財網 作者：章軻
《第一財經日報》從可靠渠道獲悉，國務院總理李克強、副總理張高麗近期均就國家發改委呈交的有關“企業環境污染第三方治理”和“城鎮環境基礎設施領域PPP模式”報告作出批示，國務院也有望于近期討論出臺相關政策措施。日前，本報記者專訪了負責起草該報告的全國工商聯環境商會秘書長駱建華。
條件日臻成熟
第一財經日報：向國務院呈交有關“企業環境污染第三方治理”的報告，是出于哪些方面的考慮？
駱建華：“企業環境污染第三方治理”是由國家發改委牽頭開展的“國家生態環境治理體系研究”課題的重要內容。企業環境污染第三方治理是指排污企業與專業環境服務公司簽訂合同協議，通過付費購買污染減排服務，以實現達標排放的目的，并與環保監管部門共同對治理效果進行監督。第三方治理成為工業污染治理新的選擇，應用典型的行業是電廠脫硫，產業園區和工業廢水治理領域也逐步推開。
從上世紀70年代我國環境保護起步到90年代初的20多年間，我國的工業污染防治一直走的是“誰污染，誰治理”的分散治污之路。直到1993年第二次全國工業污染防治工作會議提出“三個轉變”策略，工業污染防治才開始從分散向集中轉變，工業污染第三方治理的契機逐步顯現。進入21世紀，市政公用行業市場化的推行，帶動了環境服務業的快速發展，也培育了一大批規模化的環保公司，其技術及管理水平不斷提升，業務范圍逐漸向工業污染治理領域擴展，工業污染第三方治理的條件日臻成熟。
第一財經日報：第三方治理究竟是如何運作的？
駱建華：第三方治理主要有兩種模式：
第一種模式是“委托治理服務型”。指排污企業以簽訂治理合同的方式，委托環境服務公司對新建、擴建的污染治理設施進行融資建設、運營管理、維護及升級改造，并按照合同約定支付污染治理費用。在合同期內，環境服務公司通過第三方運營確保達到合同約定的減排要求，并承擔相應的法律責任。有的是排污企業委托專業環保公司從治理方案設計、工程施工、調試到建成后的運營管理提供綜合的有償服務，并確保達到治理效果;有的是污染治理設施管理同原企業剝離，進行企業化的運作和獨立核算。
另一種模式是“托管運營服務型”。指排污單位以簽訂托管運營合同的方式，委托環境服務公司對已建的污染治理設施進行運營管理、維護及升級改造等，并按照合同約定支付托管運營費用。在合同期內，環境服務公司通過第三方運營確保達到合同約定的污染減排要求，并承擔相應的法律責任。有的是環境服務公司承擔工業污染治理設施的第三方運營，有的是環境服務公司參與排污企業的環境管理，有的是小型排污企業委托環境服務公司代為處理。
兩種模式的區別在于環境服務公司是否擁有治污設施的產權，前者擁有或者部分擁有;后者不擁有產權，只接受排污企業托管，負責其治污設施運營管理。
兩個突破口
第一財經日報：相較于傳統的“誰污染，誰治理”模式，企業環境污染第三方治理具有哪些優勢？
駱建華：我想至少有三個方面的優勢：
一是有利于環保部門的監管。排污企業治污責任通過合同方式向環境服務公司轉移和集中，環保部門的監管對象大為減少，相應的執法成本也將大幅降低。同時，排污企業與環境服務公司之間的合同關系，促使雙方互相監督，互相制約，避免超標排污現象的發生。
二是有利于排污企業治污效率的提高。排污企業治理設施轉由掌握專業技術及管理經驗的環境服務公司進行運營，可以降低治污成本，提高治污效率。同時排污企業作為業主，將會同政府環保部門一起對環保企業進行監管，可有效降低環境污染事件的風險。
三是有利于環保產業的快速發展。環境服務公司在工業污染治理領域開拓新的市場，提供新的服務領域，將由過去單純的設備制造、工程建設，拓展到投資運營服務，為自身成長提供新動力，進而推動環保產業的快速發展。
第一財經日報：目前來看，第三方治理率先在哪些領域推進比較合適？
駱建華：我覺得，第三方治理主要有兩個突破口：
一是大型工業企業，如火電行業的脫硫特許經營，2005年在相關部門的組織協調下，火電廠將脫硫電價等相關優惠政策形成的收益權，通過合同的形式交給專業環保服務公司，由其承擔脫硫設施投資、建設和運營，完成相應的脫硫任務。
二是工業集中區，如工業園區、工業開發區廢水及廢棄物處理。前者由于其生產規模較大，產生的污染物量大而且相對集中，具備規模效應。后者的核心優勢則在于“集中”所帶來的污染物量的累積，因而更具備專業治污的條件。
第一財經日報：在你看來，推行企業污染第三方治理應該遵循一個什么樣的基本思路？
駱建華：首先是“污染者付費”原則。排污企業應依據污染物種類、數量和濃度，合理確定減排服務價格，并按照合同約定的方式，向環境服務公司及時足額支付污染治理費用，購買污染治理服務。
其次是“責任共擔”原則。排污企業承擔污染治理的主體責任，環境服務公司承擔合同約定范圍內的污染治理責任。排污企業應確保合同約定的污染物排放種類、濃度、數量，嚴禁私自排放污染物。環境服務公司應確保污染治理設施正常運行和達標排放。
新建工業項目原則上應集中建于工業園區，以實現污染物集中排放和集中治理。此外，環境服務公司在進行末端治理的基礎上，可為排污企業提供從工藝設計、工程建設、設備采購、生產管理到資源綜合利用的全過程服務，從源頭減少污染物的產生，確保穩定達標排放。
多項建議呈國務院
第一財經日報：在呈交給國務院的研究報告中，發改委具體提了哪些方面的建議？
駱建華：首先是建議設立國家環保基金，以推動第三方治理，支持環境服務公司投資運營工業污染治理設施。基金貸款項目還款期限長于銀行期限，貸款利率低于銀行貸款利率。
在稅收優惠政策方面，對于環境服務公司承擔的第三方治理項目，其應征的增值稅實施即征即退政策。環境服務公司從事第三方治理所得收入單獨核算，其所得稅減按15%征收。對于環境治理設施，建議免征房產稅和土地使用稅。
報告還建議拓展融資渠道。對于承擔第三方治理項目的環境服務公司，鼓勵銀行對其實行應收賬款、收費權質押貸款等服務創新，并在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優惠。支持開展第三方治理的環境服務公司上市融資，發行企業債券、中小企業集合債券、短期融資券、中期票據等債務融資工具，鼓勵融資性擔保機構加大對其擔保力度。
此外，報告還建議實施環境保險制度。引導保險公司開發相關環境保險產品，鼓勵和督促高環境風險企業投保。在發生環境突發事件時，由保險機構負責對污染損失提供經濟補償。科學厘定保險費率，合理設計保險條款。
報告還建議建立誠信檔案制度。環保監管部門公開向社會公布第三方治理項目的治理信息，包括污染治理設施的運行情況、污染物排放達標情況，建立環境服務公司誠信檔案。同時，加快立法進程。建立健全相關法律法規，明確監管部門、排污企業和環境服務公司三者的責任和義務，明確排污企業和環境服務公司之間的法律關系。
報告建議發展改革部門加強指導，會同工信部門做好第三方治理試點和推廣工作。環保部門強化對第三方治理的監管，嚴格執法。科技部門加大環保科研投入，鼓勵環境服務公司作為研發主體參與環保科研，提高污染治理技術水平。
（原標題：高層批示環境污染第三方治理 近期相關政策望出臺）
來源：一財網 作者：章軻
《第一財經日報》從可靠渠道獲悉，國務院總理李克強、副總理張高麗近期均就國家發改委呈交的有關“企業環境污染第三方治理”和“城鎮環境基礎設施領域PPP模式”報告作出批示，國務院也有望于近期討論出臺相關政策措施。日前，本報記者專訪了負責起草該報告的全國工商聯環境商會秘書長駱建華。
條件日臻成熟
第一財經日報：向國務院呈交有關“企業環境污染第三方治理”的報告，是出于哪些方面的考慮？
駱建華：“企業環境污染第三方治理”是由國家發改委牽頭開展的“國家生態環境治理體系研究”課題的重要內容。企業環境污染第三方治理是指排污企業與專業環境服務公司簽訂合同協議，通過付費購買污染減排服務，以實現達標排放的目的，并與環保監管部門共同對治理效果進行監督。第三方治理成為工業污染治理新的選擇，應用典型的行業是電廠脫硫，產業園區和工業廢水治理領域也逐步推開。
從上世紀70年代我國環境保護起步到90年代初的20多年間，我國的工業污染防治一直走的是“誰污染，誰治理”的分散治污之路。直到1993年第二次全國工業污染防治工作會議提出“三個轉變”策略，工業污染防治才開始從分散向集中轉變，工業污染第三方治理的契機逐步顯現。進入21世紀，市政公用行業市場化的推行，帶動了環境服務業的快速發展，也培育了一大批規模化的環保公司，其技術及管理水平不斷提升，業務范圍逐漸向工業污染治理領域擴展，工業污染第三方治理的條件日臻成熟。
第一財經日報：第三方治理究竟是如何運作的？
駱建華：第三方治理主要有兩種模式：
第一種模式是“委托治理服務型”。指排污企業以簽訂治理合同的方式，委托環境服務公司對新建、擴建的污染治理設施進行融資建設、運營管理、維護及升級改造，并按照合同約定支付污染治理費用。在合同期內，環境服務公司通過第三方運營確保達到合同約定的減排要求，并承擔相應的法律責任。有的是排污企業委托專業環保公司從治理方案設計、工程施工、調試到建成后的運營管理提供綜合的有償服務，并確保達到治理效果;有的是污染治理設施管理同原企業剝離，進行企業化的運作和獨立核算。
另一種模式是“托管運營服務型”。指排污單位以簽訂托管運營合同的方式，委托環境服務公司對已建的污染治理設施進行運營管理、維護及升級改造等，并按照合同約定支付托管運營費用。在合同期內，環境服務公司通過第三方運營確保達到合同約定的污染減排要求，并承擔相應的法律責任。有的是環境服務公司承擔工業污染治理設施的第三方運營，有的是環境服務公司參與排污企業的環境管理，有的是小型排污企業委托環境服務公司代為處理。
兩種模式的區別在于環境服務公司是否擁有治污設施的產權，前者擁有或者部分擁有;后者不擁有產權，只接受排污企業托管，負責其治污設施運營管理。
兩個突破口
第一財經日報：相較于傳統的“誰污染，誰治理”模式，企業環境污染第三方治理具有哪些優勢？
駱建華：我想至少有三個方面的優勢：
一是有利于環保部門的監管。排污企業治污責任通過合同方式向環境服務公司轉移和集中，環保部門的監管對象大為減少，相應的執法成本也將大幅降低。同時，排污企業與環境服務公司之間的合同關系，促使雙方互相監督，互相制約，避免超標排污現象的發生。
二是有利于排污企業治污效率的提高。排污企業治理設施轉由掌握專業技術及管理經驗的環境服務公司進行運營，可以降低治污成本，提高治污效率。同時排污企業作為業主，將會同政府環保部門一起對環保企業進行監管，可有效降低環境污染事件的風險。
三是有利于環保產業的快速發展。環境服務公司在工業污染治理領域開拓新的市場，提供新的服務領域，將由過去單純的設備制造、工程建設，拓展到投資運營服務，為自身成長提供新動力，進而推動環保產業的快速發展。
第一財經日報：目前來看，第三方治理率先在哪些領域推進比較合適？
駱建華：我覺得，第三方治理主要有兩個突破口：
一是大型工業企業，如火電行業的脫硫特許經營，2005年在相關部門的組織協調下，火電廠將脫硫電價等相關優惠政策形成的收益權，通過合同的形式交給專業環保服務公司，由其承擔脫硫設施投資、建設和運營，完成相應的脫硫任務。
二是工業集中區，如工業園區、工業開發區廢水及廢棄物處理。前者由于其生產規模較大，產生的污染物量大而且相對集中，具備規模效應。后者的核心優勢則在于“集中”所帶來的污染物量的累積，因而更具備專業治污的條件。
第一財經日報：在你看來，推行企業污染第三方治理應該遵循一個什么樣的基本思路？
駱建華：首先是“污染者付費”原則。排污企業應依據污染物種類、數量和濃度，合理確定減排服務價格，并按照合同約定的方式，向環境服務公司及時足額支付污染治理費用，購買污染治理服務。
其次是“責任共擔”原則。排污企業承擔污染治理的主體責任，環境服務公司承擔合同約定范圍內的污染治理責任。排污企業應確保合同約定的污染物排放種類、濃度、數量，嚴禁私自排放污染物。環境服務公司應確保污染治理設施正常運行和達標排放。
新建工業項目原則上應集中建于工業園區，以實現污染物集中排放和集中治理。此外，環境服務公司在進行末端治理的基礎上，可為排污企業提供從工藝設計、工程建設、設備采購、生產管理到資源綜合利用的全過程服務，從源頭減少污染物的產生，確保穩定達標排放。
面臨五大障礙
日報：對于第三方治理，也有一些企業負責人認為很難實施。因為涉及到排污企業管理架構和人員調整，容易引發動蕩。
駱建華：是的。我國目前工業污染治理設施的社會化運營比例仍相對較低，只有5%左右，而城鎮污水處理設施的社會化運營比例已達50%左右。究其原因，我想主要有五個方面的障礙：
責任轉移障礙。從排污企業角度看，作為支付治污費用的一方，實現治污責任的轉移是其采用第三方治理的原始動機。如果不管排污企業是否已嚴格履行合同，仍需承擔違法排污所涉法律責任，其對第三方治理的積極性將大為降低。要解決這個問題，法律上可以從調整責任主體角度著手，由過去的“誰產生，誰負責”調整為“誰排放，誰負責”。需要強調的是，調整責任主體的前提是排污企業嚴格遵守服務合同所規定的各項條款，如果排放未達標，根源是排污企業違反合同條款，則法律責任仍屬排污企業。
稅收障礙。排污企業如自行解決污染治理問題，則其治理設施建設運營費用可計入企業生產成本，無須納稅。而一旦委托第三方的環境服務公司投資建設或運營管理，排污企業向環境服務公司支付的污染治理服務費用，環境服務公司則需繳納各項稅負。從整體上看，這無疑是增加了全社會的污染治理成本。特別是發電企業的脫硫項目，實行第三方治理(即特許經營)后，還涉及到雙重征稅問題，即電網企業將1.5分/度脫硫電價支付給電廠須納稅一次，電廠再將此電價支付給脫硫企業又須納稅一次。雙重征稅加大了脫硫成本，不利于第三方治理模式的推行。
融資障礙。第三方治理模式在實際操作中，如果環境服務公司要負責治理設施的投資建設，就涉及到項目融資問題。由于治理設施附著于工業企業的主體設施之中，其所占土地的使用權也屬于工業企業，作為第三方的環境服務公司不能將設施及土地作為抵押品進行貸款。同時，工業項目能否將企業間簽訂服務合同中的收費權作為質押品獲得銀行貸款，尚不明確。
經濟風險。與公用事業領域的PPP(“公私合伙”或“公私合作”)模式不同，第三方治理模式中，環境服務公司的服務對象是工業企業，是一種企業間的合同行為，合同的履行存在較大的經濟風險，如排污企業經營不善導致業務萎縮甚至倒閉，排污企業受上游企業影響或自身所屬行業整體不景氣導致企業生存困難等。這些風險都會使減排服務合同難以得到有效履行。因此，推行環境污染第三方治理，如何妥善解決這些經濟風險問題需要在制度上進行設計。
技術障礙。目前我國環境服務公司研發力量仍較薄弱、技術儲備尚顯不足，對于處理一些復雜工業污染問題可能力不從心。對于工業治理項目，特別是化工園區等特殊類型的廢污水治理技術，國內環保企業優勢不明顯。因此，當務之急是加大環保科技投入，提高國內環保企業的研發水平，增強環保技術創新能力和集成能力，為第三方治理奠定基礎。
多項建議呈國務院
日報：在呈交給國務院的研究報告中，發改委具體提了哪些方面的建議？
駱建華：首先是建議設立國家環保基金，以推動第三方治理，支持環境服務公司投資運營工業污染治理設施。基金貸款項目還款期限長于銀行期限，貸款利率低于銀行貸款利率。
在稅收優惠政策方面，對于環境服務公司承擔的第三方治理項目，其應征的增值稅實施即征即退政策。環境服務公司從事第三方治理所得收入單獨核算，其所得稅減按15%征收。對于環境治理設施，建議免征房產稅和土地使用稅。
報告還建議拓展融資渠道。對于承擔第三方治理項目的環境服務公司，鼓勵銀行對其實行應收賬款、收費權質押貸款等服務創新，并在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優惠。支持開展第三方治理的環境服務公司上市融資，發行企業債券、中小企業集合債券、短期融資券、中期票據等債務融資工具，鼓勵融資性擔保機構加大對其擔保力度。
此外，報告還建議實施環境保險制度。引導保險公司開發相關環境保險產品，鼓勵和督促高環境風險企業投保。在發生環境突發事件時，由保險機構負責對污染損失提供經濟補償。科學厘定保險費率，合理設計保險條款。
報告還建議建立誠信檔案制度。環保監管部門公開向社會公布第三方治理項目的治理信息，包括污染治理設施的運行情況、污染物排放達標情況，建立環境服務公司誠信檔案。同時，加快立法進程。建立健全相關法律法規，明確監管部門、排污企業和環境服務公司三者的責任和義務，明確排污企業和環境服務公司之間的法律關系。
報告建議發展改革部門加強指導，會同工信部門做好第三方治理試點和推廣工作。環保部門強化對第三方治理的監管，嚴格執法。科技部門加大環保科研投入，鼓勵環境服務公司作為研發主體參與環保科研，提高污染治理技術水平。
